Kako provesti uspješne ekonomske reforme?

Roger Douglas bio je ministar financija u takozvanoj četvrtoj vladi novozelandske Laburističke stranke od 1984. do 1988. Ekonomske reforme koje je proveo predstavljale su radikalno odstupanje od političkog konsenzusa o važnoj ulozi snažne države. Reforme su nazvane „rogernomika”.

Desetljeće nakon Drugog svjetskog rata novozelandski dohodak po glavi stanovnika bio je među pet najviših na svijetu što nije neko čudo s obzirom da nije pretrpjela ratna razaranja. Postupno je zemlja počela propadati, a početkom 1980-ih pala je na dvadesedmo mjesto.

Država je nastojala kontrolirati svaki aspekt gospodarstva. Primjerice, Novozelanđani su morali dobiti dozvolu ako su se htjeli pretplatiti na časopis Economist. Budući da je vlada nastojala zaštititi mliječnu industriju, margarin je bio dostupan samo na recept.

Roger Douglas i njegovi kolege identificirali su tri temeljna problema koja su zemlju dovela do ekonomske stagnacije: visoke poreze, sveprisutnu regulaciju i visoku javnu potrošnju.

Uslijedili su logični koraci. Vlada je prepolovila stopu poreza na dohodak, značajno pojednostavila ostale poreze te ukinula razna izuzeća i subvencije. Ukupan iznos prikupljenih poreza povećao se nakon ekonomske reforme.

Vlada je angažirala najbolje umove u zemlji da se bore protiv propisa. Njihov je zadatak bio pripremiti potpuno novi regulatorni okvir koji je trebao što više podržati poslovanje i zanemariti postojeća pravila, kao da ih nije ni bilo. Novoizdani propisi tada su automatski ukinuli stare. Bivši ministar u vladi Maurice P. McTigue opisuje kako su uspjeli ugurati zakone o zaštiti okoliša na 348 stranica, dok su prije zauzimali svezak debeo 60 cm.

Tri stupa reformi: Porezi, regulacija i javna potrošnja

Prvo pitanje na koje je svaka institucija morala odgovoriti bilo je što zapravo radi. Drugo pitanje bilo je što bi trebala raditi. Jednostavnom usporedbom dobivenih odgovora vlada je zaključila prvi zadatak za svaku instituciju: prestanite raditi ono što ne biste trebali raditi. Posljednje pitanje bilo je tko bi trebao platiti usluge institucije, bilo da je riječ o njezinim korisnicima, državi ili tvrtkama koje imaju koristi od aktivnosti institucije.

Posljednje pitanje bilo je važno jer je u mnogim slučajevima porezni obveznik subvencionirao nešto što mu nije donosilo ništa, dok su drugi imali koristi od toga. Kada osoba koja zapravo koristi uslugu ne plati njezinu punu cijenu, rezultat je uvijek rasipanje.

Tadašnji ministar Maurice McTigue naveo je konkretne brojke radnih mjesta koja su ukinuta. Jedan od principa koje je nova vlada primjenjivala bio je princip „čemu to služi”. Ministarstvo prometa tražilo je više novca jer trenutačni proračun nije pokrivao troškove ponovnog izdavanja vozačkih dozvola. Vlada je dovela u pitanje zašto je potrebno opterećivati vozače testiranjem. Nakon nekoliko pokušaja obrane cijelog procesa Ministarstvo je priznalo da za to nema razumnog razloga. Vozačke dozvole automatski su vrijedile do 74. godine života, kada je vozač morao obaviti liječnički pregled. Ministarstvo prometa na početku je imalo gotovo šest tisuća zaposlenika, a na kraju reforme njih 53.

Obrazovni sustav na Novom Zelandu zakazivao je. Njegovi rezultati bili su lošiji nego u prošlosti, unatoč znatno većem priljevu novca u sustav. Vlada je angažirala strane konzultante da joj kažu kamo odlazi novac. Nije vjerovala vlastitim ljudima u ministarstvu zbog jasnog sukoba interesa. Konzultanti su otkrili da se 70 % državnog novca troši na administraciju.

Vlada je potom ukinula sve obrazovne komisije u zemlji. Svaku školu sada je kontrolirao odbor povjerenika koje su birali roditelji učenika i nitko drugi. Svaka je škola primala novac na temelju broja učenika, bez dodatnih uvjeta. Istovremeno, roditelji su imali potpunu slobodu odabrati u koju će školu poslati svoju djecu. Svih 4500 škola na Novom Zelandu prešlo je na novi sustav istoga dana.

Državne i privatne škole primale su novac prema istim pravilima. Ljudi su predviđali da će doći do odlaska učenika u privatne škole, koje su povijesno imale bolju statistiku. Ali to se nije dogodilo. Budući da su roditelji dobili mogućnost izbora, kvaliteta obrazovanja između privatnih i javnih škola izjednačila se u roku od dvije godine.

Iako je Roger Douglas bio „samo” ministar financija, uspio je provesti najradikalnije ekonomske reforme u povijesti Novog Zelanda zahvaljujući jedinstvenom spletu okolnosti koji su politolozi kasnije nazvali „Savršenom olujom”. Njegova moć nije proizlazila samo iz funkcije, nego iz taktičke genijalnosti i specifičnog trenutka u kojem se zemlja nalazila.

Novi Zeland je 1984. bio na rubu bankrota. Netom nakon što su Laburisti pobijedili na izborima uslijedila je masovna rasprodaja valute. Odlazeći premijer Robert Muldoon odbio je devalvirati dolar, što je izazvalo ustavnu krizu. Douglas je to iskoristio da progura drastične mjere kao „jedini spas od propasti”. Kada je zemlja u panici, otpor reformama najslabiji je.

Douglas nije radio sam. Imao je ključnu potporu dvojice kolega u kabinetu, Davida Caygilla i ministra državnih tvrtki Richarda Prebblea. Zajedno su bili poznati kao „Trezorski trojac” (Treasury Troika). Oni su dominirali ekonomskim odborima vlade, kontrolirajući protok informacija i odluka prema ostalim ministrima, koji se često nisu razumjeli u ekonomiju.

Ministarstvo financija (The Treasury) u to je vrijeme bilo puno mladih, radikalnih ekonomista školovanih na teorijama slobodnog tržišta. Douglas im je dao odriješene ruke da napišu nacrte zakona. Umjesto da se bavi sitnim proračunskim stavkama, Riznicu je pretvorio u ideološki motor koji je proizvodio gotova rješenja, a koja je on potom „isporučivao” kabinetu.

U prve tri godine premijer David Lange pružio mu je ključnu zaštitu. Lange je bio briljantan govornik i nevjerojatno karizmatičan. Dok je Douglas „operirao” ekonomiju u pozadini, Lange je šarmirao javnost i objašnjavao ekonomske reforme na način koji je zvučao pravedno i nužno. Douglas je imao moć jer mu je Lange vjerovao da popravlja brod koji tone.

Zašto je onda Roger Douglas bio ministar financija samo četiri godine? Najveći razlog bio je sukob s premijerom Davidom Langeom. Dok je u početku Lange podržavao ekonomske reforme kako bi spasio zemlju od bankrota, s vremenom je počeo osjećati „zamor od reformi”. Lange je želio predah kako bi se društvo prilagodilo promjenama, dok je Douglas želio ići još dalje i brže (tzv. „crash through” pristup). Sukob je kulminirao 1987. i 1988. godine oko prijedloga uvođenja jedinstvene porezne stope (flat tax), čemu se Lange oštro usprotivio smatrajući to izdajom laburističkih vrijednosti.

Douglas je vjerovao da se ekonomske reforme moraju provoditi u golemim, brzim paketima kako opozicija ne bi imala vremena za organizaciju. Ta taktika bila je ekonomski učinkovita, ali politički vrlo skupa. Privatizacija državnih poduzeća i ukidanje subvencija doveli su do naglog rasta nezaposlenosti, što je razljutilo bazu Laburističke stranke (sindikate i radnike). Mnogi su Novozelanđani smatrali da su ekonomske reforme previše hladne i usmjerene isključivo na tržište, zanemarujući ljudsku cijenu.

Laburistička stranka bila je duboko podijeljena. Tradicionalno krilo stranke gledalo je na Douglasa kao na nekoga tko provodi „tačerizam” pod zastavom laburizma. Kad je postalo jasno da Douglas ne planira usporiti, unutarstranački pritisak na njega postao je neodrživ.

Nakon što je Lange javno odbacio Douglasov plan o porezima, Douglas je u prosincu 1988. dao ostavku (zapravo je bio prisiljen otići). Zanimljivo je da je stranka kasnije ponovno izglasala njegov povratak u kabinet 1989. godine, što je toliko razljutilo premijera Langea da je on sam podnio ostavku. To je bio kraj jedne ere; Laburisti su bili toliko podijeljeni da su teško poraženi na izborima 1990. godine.

Iako je bio ministar samo četiri godine, Douglas je u tom kratkom razdoblju trajno promijenio Novi Zeland. Od jedne od najzatvorenijih i najreguliranijih ekonomija na svijetu stvorio je model otvorenog tržišta koji je postao uzor, ali i upozorenje, drugim zemljama.

Kada se kaže da je Roger Douglas ostavio „upozorenje” drugim državama, to se ne odnosi samo na ekonomske pokazatelje, nego i na duboku društvenu i političku traumu koju takve nagle promjene ostavljaju.

Što možemo naučiti iz grešaka?

Douglas je reformske zakone često donosio preko noći, bez javne rasprave i prethodne najave. Smatrao je da se promjene moraju provesti prije nego što interesne skupine (sindikati, birokracija) stignu reagirati. Ako vlada provodi radikalne promjene za koje nema jasan mandat birača, dugoročno gubi legitimitet. Iako brzina sprječava blokade, ona onemogućuje ispravljanje pogrešaka u hodu. Mnogi zakoni iz tog doba imali su nenamjerne loše posljedice koje su se godinama morale popravljati. To je stvorilo duboko nepovjerenje građana prema politici, što se na Novom Zelandu osjeća i danas.

Ekonomske reforme su bile teorijski besprijekorne s gledišta slobodnog tržišta, ali su zanemarile ljudski faktor. Ukidanje poljoprivrednih subvencija preko noći dovelo je do vala bankrota i depresije u manjim sredinama. Dok su se makroekonomski pokazatelji (inflacija, dug) popravljali, stopa nezaposlenosti skočila je, a nejednakost se dramatično povećala.

Jednom kada privatizirate stratešku državnu imovinu (poput željeznica, telekoma ili energetike), država gubi izravne alate za utjecaj na te sektore. Novi Zeland kasnije je morao ponovno nacionalizirati neke tvrtke (npr. Air New Zealand i željeznice) jer privatni sektor nije pružao zadovoljavajuću uslugu. Privatizacija je ponekad proces koji može dovesti do stvaranja privatnih monopola umjesto obećane konkurencije.

Zbog „Rogernomicsa” Novozelanđani su 1993. na referendumu promijenili izborni sustav iz većinskog u proporcionalni kako nijedna stranka više nikada ne bi mogla sama provoditi tako radikalne promjene bez šireg konsenzusa.

Iako su njegove metode bile kontroverzne, Roger Douglas zaslužan je za pretvaranje Novog Zelanda iz „sklerotične”, strogo kontrolirane ekonomije u jednu od najotvorenijih i najučinkovitijih tržišnih ekonomija na svijetu. Mnoge od tih reformi i danas se smatraju zlatnim standardom ekonomske politike.

Ekonomske reforme

Prije 1984. novozelandski dolar bio je fiksno vezan, a država je diktirala kamatne stope. Douglas je dopustio slobodno kretanje tečaja (floating), što je omogućilo valuti da reagira na stvarne tržišne uvjete. Ukinuo je kontrolu kamatnih stopa, što je potaknulo konkurenciju u bankarskom sektoru i olakšalo pristup kapitalu.

Douglas je drastično pojednostavio porezni sustav. Njegov najuspješniji potez bilo je uvođenje GST-a (poreza na dodanu vrijednost) 1986. godine. Smanjio je visoke stope poreza na dohodak (koje su dosezale i 66 %) kako bi potaknuo rad i investicije. Gubitak prihoda nadoknadio je širokim porezom na potrošnju (GST), koji je bio jednostavan za prikupljanje i težak za izbjegavanje. Ovaj model i danas se smatra jednim od najčišćih poreznih sustava na svijetu.

Novi Zeland bio je poznat po golemim subvencijama poljoprivrednicima. Douglas ih je gotovo potpuno ukinuo. Iako je početak bio bolan, novozelandski farmeri postali su među najkonkurentnijima i najinovativnijima na svijetu. Umjesto da proizvode ono što država plaća, počeli su proizvoditi ono što svjetsko tržište traži (npr. prelazak s vune na visokokvalitetno vino, mliječne proizvode i kivi).

Douglas je transformirao tromu državnu birokraciju u učinkovit sustav. Državni odjeli pretvoreni su u „državna poduzeća” (State-Owned Enterprises – SOEs) koja su morala poslovati profitabilno i biti odgovorna za svoje gubitke. Razdvojio je uloge savjetovanja o politici od uloga pružanja usluga, što je drastično smanjilo korupciju i neučinkovitost.

Ukinuo je uvozne kvote i drastično smanjio carine. To je prisililo domaće tvrtke da postanu konkurentne, a građanima omogućilo pristup jeftinijoj i kvalitetnijoj robi iz uvoza. Novi Zeland od izoliranog je otoka postao aktivan igrač u globalnoj trgovini.

Iako je formalizirana ubrzo nakon njegova mandata (1989.), temelje je postavio Douglas. Novi Zeland bio je prva zemlja na svijetu koja je zakonski uvela „ciljanje inflacije” (inflation targeting). Središnja banka dobila je potpunu autonomiju da održava stabilnost cijena, neovisno o željama političara. Ovaj model kasnije su preuzele gotovo sve moderne ekonomije, uključujući Europsku središnju banku.

Zahvaljujući ovim reformama Novi Zeland postigao je drastično smanjenje inflacije (s dvoznamenkastih brojki na stabilnih 1 – 3 %), smanjenje državnog duga kroz prodaju neprofitabilne imovine te se rangirao u sam vrh ljestvica po lakoći poslovanja (Ease of Doing Business).

ACT New Zealand: Politički povratak Douglasovih ideja

Douglas je kasnije osnovao stranku ACT New Zealand, nastavljajući zagovarati slobodno tržište, što pokazuje da nikada nije odustao od svojih ideja, čak ni kada su ga stajale ministarske fotelje. Danas ta stranka ne samo da i dalje postoji, nego trenutno proživljava svoje najutjecajnije razdoblje od osnutka. Nakon izbora u listopadu 2023. godine ACT je postao ključni dio vladajuće koalicije na Novom Zelandu, zajedno s Nacionalnom strankom (desni centar) i strankom New Zealand First.

Ostali su vjerni korijenima koje je postavio Roger Douglas – zagovaraju slobodno tržište, smanjenje poreza, smanjenje državne birokracije i osobne slobode. Danas se, osim ekonomijom, bave i pitanjima poput prava na posjedovanje oružja (protive se nekim restrikcijama), reformom zakona o resursima i pitanjima ustavnog uređenja odnosa s domorodačkim narodom Māori.

Aktualni vođa David Seymour opisuje se kao ideološki nasljednik Rogera Douglasa, ali s boljim osjećajem za modernu komunikaciju i medije. Stranka provodi „modernu verziju Rogernomicsa”, fokusirajući se na rezanje državne potrošnje. Danas, unatoč svim kritikama društvene cijene tih reformi, rijetko tko na Novom Zelandu, čak i s lijeve strane političkog spektra, predlaže povratak na sustav kakav je postojao prije Rogera Douglasa.

Danas se među najistaknutijim pobornicima rogernomike često spominju libertarijanski i neoliberalni političari, ekonomisti te poslovni krugovi koji zagovaraju slobodno tržište i minimalnu državnu intervenciju. Iako danas rijetko tko otvoreno koristi sam izraz „rogernomika”, njezine ideje snažno su prisutne u politikama deregulacije, rezanja poreza i privatizacije koje podupiru političari poput Javier Milei u Argentini ili dio konzervativnih i libertarijanskih struja u SAD-u povezanih s ekonomskom filozofijom Ronald Reagan i tzv. Reaganomics modelom. Milei posebno otvoreno zagovara šok-terapiju tržišnih reformi, smanjenje javne potrošnje i obračun s državnim aparatom, zbog čega ga mnogi smatraju suvremenim političarem najbližim izvornoj logici rogernomike.

Hrvatska iz primjera Novog Zelanda može naučiti da su hrabrost u provođenju reformi i jasno definiranje uloge države ključni faktori za izlazak iz stagnacije. Glavna pouka leži u drastičnom rezanju birokracije. Umjesto kozmetičkih promjena, Novi Zeland je primijenio princip „čemu to služi”, ukidajući institucije i propise koji ne donose dodanu vrijednost, što je oslobodilo privatni sektor i potaknulo konkurentnost. Također, primjer pokazuje važnost autonomije središnje banke u kontroli inflacije te uvođenje vaučerskog modela u obrazovanju, gdje novac prati učenika, a ne sustav.

Ipak, novozelandsko iskustvo služi i kao upozorenje: prebrza provedba bez šireg društvenog konsenzusa može dovesti do produbljivanja nejednakosti i političkog cinizma, što sugerira da bi Hrvatska trebala težiti balansu između radikalne učinkovitosti i socijalne stabilnosti.