Gerrymandering: Kako crtanje izbornih okruga oblikuje politiku

Politička pravila u Sjedinjenim Državama, nama koji tamo ne živimo često su nerazumljiva i neshvatljiva. Neke od tih komplikacija osmislili su još Osnivači kao zaštitu od akumulacije moći. Jedna od tih čudnih stvari je određivanje granica izbornih okruga za izbore za savezni Zastupnički dom Sjedinjenih Država, tzv. gerrymandering. Prema prvom članku Ustava jedino je određeno da broj predstavnika ne smije biti manji od jednog na 30.000 stanovnika.

Broj zastupnika se povećavao poslije svakog popisa stanovništva (koji se radi svakih 10 godina) pri čemu se i omjer stanovnika na jednog kongresmena stalno povećavao. 1893. godine već je bilo 357 kongresmena, 1903. broj je porastao na 386, a 1913. poslije daljnjeg popisa, broj raste na 435 koliko ih ima i danas. No, nakon popisa iz 1920. godine, taj je proces zapeo i otvorio duboke političke podjele.

Prvi razlog za promjenu bili su logistički izazovi. Kapitol je postajao sve tjesniji, a organizacija rada s rastućim brojem članova bila je sve složenija. Povećanje zastupničkih mjesta bez ograničenja prijetilo je pretvaranju Zastupničkog doma u neupravljivu masu.

Drugi, i daleko važniji razlog, bio je politički sukob između ruralne i urbane Amerike. Popis iz 1920. otkrio je povijesni obrat. Po prvi put u američkoj povijesti više je ljudi živjelo u gradovima nego na selu. Raspodjela novih mjesta prema tadašnjem sustavu značila bi jačanje političkog utjecaja gradskih područja, često sklonih progresivnim idejama i industrijskim interesima. Ruralni zastupnici, koji su tada imali prevlast u Kongresu, odlučno su se usprotivili toj promjeni.

Rezultat je bio politički zastoj. Nakon popisa 1920., Kongres se nije uspio dogovoriti o novoj raspodjeli zastupničkih mjesta. Tek 1929. godine pronađeno je rješenje kroz novi zakon, Reapportionment Act, koji je fiksirao broj zastupnika na 435 i uveo automatski mehanizam preraspodjele nakon svakog popisa. Time je izbjegnuta potreba da se svakih deset godina ponovno vodi politička bitka oko broja članova. Ta odluka iz 1929. u mnogo čemu je oblikovala američku politiku sve do danas.

Reapportionment Act iz 1929. bio je prekretnica u političkoj povijesti Sjedinjenih Država. Do tada je broj zastupnika u Zastupničkom domu rastao nakon svakog popisa stanovništva, kako bi se održao približno jednak omjer stanovnika po kongresmenu.

Sada se nakon svakog popisa stanovništva mjesta u donjem domu Kongresa preraspodjeljuju. Svakoj državi ustavom je dodijeljeno barem jedno mjesto, a predsjednik Zastupničkog doma zatim raspoređuje preostala mjesta u omjeru koji otprilike odgovara njezinom udjelu u ukupnom broju stanovništva.

Tko se broji u američkom popisu stanovništva

Popis stanovništva u SAD-u obuhvaća sve osobe koje žive na teritoriju Sjedinjenih Država, bez obzira na državljanstvo ili imigracijski status. To znači da se osim američkih državljana broje stalni i privremeni rezidenti (npr. osobe s radnim ili studentskim vizama), ali i nedokumentirani imigranti. To ne znači da stanovnici koji nemaju američko državljanstvo mogu glasati.

Nedokumentirani imigranti su osobe koje borave u Sjedinjenim Državama bez važećeg pravnog statusa prema američkim imigracijskim zakonima. U tu skupinu ulaze oni koji su u zemlju ušli izvan službenih graničnih prijelaza, bez imigracijske kontrole, kao i oni koji su ušli legalno, primjerice s turističkom, studentskom ili radnom vizom, ali su ostali nakon isteka roka valjanosti te vize. Također, među njima su i osobe kojima je odbijen zahtjev za azil, vizu ili drugi oblik legalnog boravka, a koje su ipak ostale u zemlji.

Iako nemaju formalno pravo na stalni boravak ili državljanstvo, mnogi nedokumentirani imigranti rade, plaćaju poreze (često putem posebnog poreznog identifikacijskog broja, ITIN-a) i podižu obitelji u Sjedinjenim Državama.

Kako je nastao Gerrymandering

Izbori za američki kongres vode se po većinskom sustavu. Svaki kongresni okrug bira samo jednog zastupnika. Većina država određuje svoje okruge u zakonodavnom tijelu, dok neke sazivaju neovisno izborno povjerenstvo. Kako bi ostala na vlasti, politička stranka može pri tome preoblikovati granice okruga tijekom svog mandata u svoju korist. Taj se proces naziva gerrymandering.

Pojam se pripisuje guverneru Massachusettsa Elbridgeu Gerryju, koji je 1812. godine potpisao zakon kojim su se mijenjale granice izbornog okruga za Senat Massachusettsa na način koji je pogodovao demokratskoj stranci. Nove granice podsjetile su je oporbene federaliste na “mitskog zmaja” ili salamandera. Rezultat tih izbora je bio da je dotadašnji guverner Gerry izgubio izbore, ali su demokrati zadržali većinu u Senatu.

Thomas Hofeller – “Mozart gerrymanderinga”

Najpoznatiji „preraspodjeljitelj“ okruga bio je Thomas Hofeller, često nazivan “Mozartom gerrymanderinga”, politički konzultant republikanske stranke i stručnjak za oblikovanje izbornih granica. Njegov pristup temeljio se na preciznoj analizi demografskih i političkih podataka te na vještom korištenju zakonskih pravila kako bi se maksimalno povećala izborna prednost jedne stranke, a sve uz formalno poštivanje zakona. Od 1970-ih dizajnirao je izborne karte za države koje su potom osvojili republikanci.

Temelj strategije bila je upotreba izuzetno detaljnih baza podataka. Hofeller je kombinirao podatke iz popisa stanovništva, rezultate prethodnih izbora i komercijalne izvore kako bi precizno znao gdje žive birači skloni njegovoj stranci. Analizu je provodio do razine kvartova, pa čak i pojedinih ulica.

Njegove glavne taktičke metode bile su “packing” i “cracking”. Packing je podrazumijevao koncentriranje što većeg broja glasača demokrata u mali broj okruga gdje će oni sigurno pobijediti, čime im se smanjuje utjecaj u ostatku države. Cracking je razbijanje skupina opozicijskih birača na više okruga tako da nigdje ne mogu ostvariti većinu. Kombinacijom ovih tehnika Hofeller je osiguravao maksimalan broj sigurnih okruga za svoju stranku.

Postao je poznat po svojoj izjavi na sastanku Nacionalne konferencije državnih zakonodavnih tijela 2000. godine: „Preraspodjeljivanje je kao obrnuti izbori. Obično političare biraju birači. Kada mijenjate granice, političari biraju birače!“

Njegovi projekti obuhvaćali su ključne savezne države poput Sjeverne Karoline, Teksasa, Pennsylvanije i Wisconsina, gdje je izradio karte koje su republikancima osigurale trajnu prednost.

Na tragu te prakse, krajem srpnja su republikanci u teksaškom zakonodavnom tijelu predstavili prijedlog preraspodjele okruga za savezne izbore, kojih ima 38. Samo Kalifornija ih ima više, njih 52.

Sljedeće godine Amerikanci će izaći na izbore za savezni Kongres, koji se održavaju svake dvije godine. Osim trećine senatora – koji služe šestogodišnji mandat, Amerikanci će također birati kongresmene na upražnjena ili preraspodijeljena mjesta.

Republikanci trenutno imaju tijesnu većinu u Zastupničkom domu, s 220 mjesta u odnosu na 212 demokrata. Tri demokratska kongresmena umrla su od početka Kongresa 3. siječnja, a preostala mjesta drže “neovisni” koji redovito glasaju s demokratima.

Politička borba za granice okruga u Teksasu

Teksaški republikanci trenutačno imaju 25 mjesta u Kongresu. Međutim, osvojili su samo tijesnu većinu u svojim okruzima, što bi ih moglo dovesti u opasnost na među izborima. Zato žele promijeniti granice okruga u skladu sa novijim podacima kako bi osigurali izbornu pobjedu na sljedećim izborima. Zato su demokratski predstavnici napustili državu kako bi onemogućili izglasavanje novih granica. Zastupnici su otišli u Illinois, čije su granice okruga prekrojile tamošnje demokrate 2021. godine.

U Teksasu republikanci trenutno imaju većinu u Predstavničkom domu (88 od 150 mjesta) i u Senatu, što znači da mogu sami izglasati granice izbornih okruga, no zakonodavno tijelo ne može raditi bez kvoruma, prisutnosti najmanje dvije trećine članova. Ako demokrati odluče bojkotirati sjednice i ne dođu (kao što se dogodilo 2021. kod zakona o izborima), republikanci ne mogu ni započeti glasanje, bez obzira na većinu.

Republikanski guverner Texasa, Greg Abbott, optužio ih je da su izdali dužnosti prema građanima Texasa, a ostatak donjeg doma lokalnog kongresa usvojio je rezoluciju koja im daje pravo da ih uhite po povratku natrag u državu. Izdao je naloge za uhićenje, ali ti nalozi vrijede samo unutar Teksasa. Većina demokratskih zastupnika otišla je u savezne države kao što su Illinois, Massachusetts i New York, gdje su na vlasti demokrati. Teksas je zatražio od sudova u tim saveznim državama da provedu naloge za uhićenje, ali ti su zahtjevi odbijeni. Zato sada uz naloge za uhićenje, zastupnicima prijeti sa novčanim kaznama, tužbama za uklanjanje s dužnosti i istragama o mogućoj korupciji.

Trumpov pokušaj promjene popisa stanovništva

Da svim tim igrama nije kraj, pobrinuo se tko drugi, nego Donald Trump. 7. kolovoza je naložio Ministarstvu trgovine da provede novi popis stanovništva. Taj novi popis bi isključio ilegalne useljenike iz službenog broja stanovnika.

To nije prvi put da Trump pokušava promijeniti pravila popisa stanovništva. Tijekom svog prvog mandata, pokušao je dodati pitanje o državljanstvu u popis 2020. godine, ali je taj pokušaj blokirao Vrhovni sud. Ipak, on je nastavio s naporima da se podaci o državljanstvu prikupe drugim sredstvima.

Ova posljednja odluka, izazvala je brojne rasprave jer bi mogla utjecati na raspodjelu mjesta u Kongresu i federalnih sredstava. Mnogi pravni stručnjaci tvrde da predsjednik nema ovlasti samostalno narediti takav popis te da Ustav zahtijeva da se u popisu broje svi stanovnici, bez obzira na njihov imigracijski status.

Malo je vjerojatno da će se popis stanovništva provesti onako kako je predsjednik Trump zamislio, a njegova inicijativa suočava se s ozbiljnim preprekama. Iako Zakon o popisu stanovništva dopušta popis u sredini desetljeća, on ne dopušta da se takav popis koristi za raspodjelu mjesta u Kongresu. Osim toga, organiziranje popisa stanovništva je masivan, dugotrajan i skup proces, koji bi se teško mogao provesti u kratkom roku i bez odobrenja od strane Kongresa.

Gerrymandering u Hrvatskoj

Gerrymandering fenomen, odnosno politički motivirano prekrajanje izbornih jedinica, bilo je i u Hrvatskoj, iako se taj termin najčešće povezuje s američkim izbornim sustavom.

U Hrvatskoj se gerrymandering manifestirao na dva glavna načina. Prvi kroz nejednaku težinu glasa.  Dugo vremena jedan od najvećih problema hrvatskih parlamentarnih izbora bio je nejednak broj birača po izbornim jedinicama. Zbog demografskih promjena i migracija, glasovi birača u manje naseljenim izbornim jedinicama imali su veću “težinu” od onih u gusto naseljenim. Ustavni sud je upozoravao da su odstupanja u broju birača po izbornim jedinicama prelazi zakonski dopuštenih ±5% još u svom Izvješću o ustavnosti i zakonitosti koje je dostavio Hrvatskom saboru u prosincu 2010. godine. No to Izvješće nisu poštovale ni vlade Jadranke Kosor, ni Zorana Milanovića, ni Tihomira Oreškovića, pa ni Andreja Plenkovića.

Iako je upozorenje poslano još 2010. godine, a ponavljalo se i u kasnijim izvješćima, nadležna tijela nisu poduzimala nikakve korake. Zbog toga je Ustavni sud na kraju, nakon više od desetljeća upozorenja, donio odluku o ukidanju starog Zakona o izbornim jedinicama u veljači 2023. godine nakon čega je bio donesen novi zakon

Drugi u granicama izbornih jedinica koje su bile iscrtane na način koji nije pratio administrativne granice gradova ili županija. To je dovelo do situacija u kojima su na primjer dijelovi Zagreba bili u istoj izbornoj jedinici s mjestima na moru, što je stvaralo “nelogične” geografske cjeline. To je dovodilo do kritika da se time pokušava osigurati prednost određenoj političkoj opciji.

Novi Zakon o izbornim jedinicama u Hrvatskoj, koji je bio donesen krajem 2023. godine, naišao je na brojne kritike, unatoč tome što je Sabor njime pokušao ispuniti zahtjeve Ustavnog suda.

Glavne kritike novog zakona bile su i ostale što i dalje postoje nelogične i “nakaradne” granice. Neke granice, posebice u Zagrebu i oko njega, i dalje ne prate prirodne geografske, administrativne ili demografske cjeline. To je dovelo do optužbi da se i dalje provodi svojevrsni gerrymandering u korist vladajuće stranke.

Proces donošenja novog zakona vodio je Ministarstvo pravosuđa i uprave, a oporba i stručnjaci kritizirali su nedostatak šire javne i stručne rasprave bez sudjelovanje svih relevantnih aktera. Novi zakon je formalno ispunio zahtjev Ustavnog suda o jednakoj težini glasa, ali je istovremeno izazvao nove kritike zbog nedostatka šire reforme, nelogičnih granica i netransparentnog procesa donošenja.