Korupcija i politika: od Van Burena do Plenkovića

Američka Demokratska stranka osnovana je kako bi obranila instituciju ropstva od ukidanja. Važan dio mehanizma koji joj je trebao pomoći da ostane na vlasti bio je takozvani „prebend-sustav“ — sustav u kojem su Korupcija i politička lojalnost imali ključnu ulogu. Osmi američki predsjednik i jedan od osnivača Demokratske stranke, Martin Van Buren, smatra se tvorcem tog sustava.

Amerika je već bila „u ratu“ u političkom smislu oko ropstva u trenutku osnivanja Demokratske stranke. Godine 1775. Benjamin Franklin i Benjamin Rush osnovali su prvu antiropsku grupu u Philadelphiji, tvrdeći da je ropstvo protivno idealima Deklaracije neovisnosti. Među osnivačima te grupe bili su i Thomas Paine te Alexander Hamilton. Početkom 19. stoljeća predstavnici sjevernih i južnih saveznih država Sjedinjenih Država najviše su se sukobljavali oko pitanja ropstva i njegova širenja na nova područja. Sjeverne države, uglavnom industrijski orijentirane, protivile su se širenju ropstva, dok su južne, pretežno poljoprivredne države, čije se gospodarstvo temeljilo na robovskom radu, tražile pravo širenja ropstva na nove teritorije.

Korupcija kao posljedica zaštite robovlasništva

Oštri sporovi dokumentirani su u takozvanom „Missourijskom kompromisu“ iz 1820., koji je spriječio raspad Sjedinjenih Država. Kad se država Missouri htjela pridružiti Uniji, sjeverne države bojale su se da će robovlasnička Missouri oslabiti njihov utjecaj na saveznoj razini. Tada je dogovoren „Missourijski kompromis“ koji je odredio da se ropstvo ne smije proširiti izvan 36°30′ sjeverne zemljopisne širine te da se Missouri i slobodna država Maine istovremeno pridružuju Uniji kako bi se očuvala ravnoteža.

Država Missouri nastala je početkom 19. stoljeća iz Missourijskog teritorija. Missourijski teritorij bio je teritorij Sjedinjenih Američkih Država koji je nastao 1812. preimenovanjem dotadašnjeg Teritorija Louisiane. Sjedinjene Države došle su u posjed Teritorija Louisiane, koji se protezao od rijeke Mississippi do Stjenjaka, 1803. kupnjom od Francuske. Američki predsjednik Thomas Jefferson poslao je izaslanike u Pariz kako bi kupili luku New Orleans, no Napoleon Bonaparte ponudio mu je cijeli teritorij jer je Francuskoj trebao novac za ratne troškove. SAD je tako za 15 milijuna dolara (otprilike 4 centa po jutru) dobila više od 2 milijuna četvornih kilometara zemlje, čime je praktički udvostručila svoju površinu i otvorila put širenju na zapad.

Maine se odvojio od Massachusettsa jer su njegovi stanovnici dugo imali osjećaj da su zemljopisno i politički zapostavljeni u odnosu na Boston i ostatak Massachusettsa. Već krajem 18. i početkom 19. stoljeća rasla je želja za većom autonomijom jer su se Maine i Massachusetts razlikovali u gospodarstvu, interesima i načinu života. Konačni poticaj došao je 1820. kroz Missourijski kompromis, kada je Maine primljen u Uniju kao posebna, slobodna savezna država.

Kako je korupcija postala način vladanja

Demokratska stranka u Sjedinjenim Državama nastala je 1828. iz političkog pokreta koji je predvodio Andrew Jackson nakon krize izazvane predsjedničkim izborima 1824. Tada nijedan od četiri kandidata (Andrew Jackson, John Quincy Adams, William Crawford i Henry Clay) nije osvojio većinu elektorskih glasova, pa je izbor predsjednika prebačen na Zastupnički dom. Iako je Andrew Jackson dobio najviše elektorskih glasova kao i glasova birača, Kongres je izabrao Johna Quincyja Adamsa nakon što ga je podržao Henry Clay. Kad je Adams ubrzo imenovao Claya državnim tajnikom, Jacksonovi pristaše prozvali su to „korumpiranim dogovorom“, što je izazvalo gnjev i značajno utjecalo na daljnji razvoj stranačkog sustava u SAD‑u.

Andrew Jackson je nakon preuzimanja mandata uveo politiku masovnog otpuštanja državnih službenika te njihovu zamjenu stranačkim saveznicima. Cilj te prakse bio je osigurati političku lojalnost i kontrolu nad državnom upravom. Zbog toga se smatra prvim predsjednikom koji je masovno primjenjivao Van Burenov sustav „državnih prebenda u zamjenu za podršku“.

Prebendni sustav, poznat i kao „spoils system” ili „sustav plijena“, označava praksu dodjele javnih službi i položaja stranačkim pristašama ne na temelju sposobnosti, nego na temelju lojalnosti i političke potpore. Ovaj sustav bio je posebno karakterističan za političku scenu Sjedinjenih Država u prvoj polovici 19. stoljeća, a korupcija koja je iz njega izrasla bila je gotovo neizbježna.

Glavni razlozi uvođenja prebendnog sustava bili su osiguravanje stranačke lojalnosti i kontrole nad institucijama, nagrađivanje stranačkih saveznika i prikupljanje političkih usluga te jačanje stranke koja je na vlasti. Takva korupcija u strukturama moći dovodila je ne samo do povećanja broja zaposlenih, nego i do stalnog umnožavanja novih pozicija kako bi se nagradile političke pristalice i proširila stranačka kontrola. Takva praksa rezultirala je neprekidnim širenjem birokratskog aparata, često bez jasnog plana ili organizacije.

Rast broja zaposlenih u javnoj upravi pratio je i porast troškova, dok je istovremeno kvaliteta rada često opadala jer sposobnost i stručnost nisu bile glavni kriteriji pri zapošljavanju. Prebendni sustav na kraju je izazvao snažno nezadovoljstvo javnosti i korupcija koja ga je pratila postala je prepoznat simbol neefikasne i nepravedne uprave, što je dovelo do uvođenja reformi poput Pendletonova zakona iz 1883. godine. Tim je zakonom postavljen temelj profesionalne i meritokratske državne službe koja uvodi zapošljavanje na temelju sposobnosti i zasluga.

Pendletenov zakon

Iako je Pendletonov zakon donio važne promjene, nije uspio značajno smanjiti veličinu administracije niti ju odmah učiniti učinkovitijom. Za to postoji nekoliko razloga. U početku se primjenjivao na relativno mali postotak federalnih pozicija, dok je većina službenika i dalje bila imenovana prema stranačkim kriterijima. Istovremeno je savezna vlada preuzimala sve više dužnosti (npr. u infrastrukturi, regulaciji gospodarstva i socijalnim pitanjima), što je povećavalo broj potrebnih službenika bez obzira na izmjene u sustavu zapošljavanja.

Političari i stranke nastavili su tražiti načine kako sačuvati utjecaj nad imenovanjima koja nisu bila pokrivena zakonom, usporavajući time izgradnju potpuno neovisne i učinkovite uprave. Zbog svega toga Pendletonov zakon nije trenutačno transformirao američku upravu u manji i učinkovitiji aparat, nego je postavio temelje za dugotrajne promjene koje su postale vidljive tek u desetljećima koja su uslijedila.

Kratkotrajni pad broja zaposlenih u administraciji dogodio se tek nakon 1945., u razdoblju demobilizacije, kada su mnoga ratna i izvanredna mjesta ukinuta. Međutim, dugoročni trend nije se promijenio te je, nakon nekog vremena, administracija ponovno počela rasti.

Ronald Reagan

Američki predsjednik Ronald Reagan imao je namjeru smanjiti administraciju i rasteretiti državu. Kada je 1981. godine pobijedio na izborima, Republikanska stranka osvojila je i Senat. No demokratska kontrola nad Kongresom, koja je trajala neprekidno od 1952., bila je jedan od razloga zašto čak ni Ronald Reagan nije uspio zaustaviti rast države i njezine potrošnje. Drugi razlog bila su njegova nastojanja da ukloni prijetnju Sovjetskog Saveza, za što mu je bila potrebna podrška demokrata. Kao rezultat toga, američki dug gotovo se utrostručio tijekom Reaganove administracije.

Godine 1994. u SAD‑u su održani izbori koje su mediji opisali kao „republikansku revoluciju“. Prvi put od 1952. godine republikanci su imali većinu i u Kongresu i u Senatu, na temelju kampanje koja je preuzela mnoge motive Reaganove politike, a nazvana je „Ugovor s Amerikom“. Njezini ključni dijelovi bili su smanjenje državne uprave, smanjenje poreza i borba protiv korupcije.

Jedan od razloga uspjeha republikanaca na izborima bila je afera „House Bank“ povezana s bankom koja je poslovala unutar Kongresa (tzv. House Bank). House Bank bila je neformalni „financijski servis“ koja je zastupnicima omogućavala ispisivanje čekova bez dovoljno sredstava na računu. Nakon izbijanja afere otkrilo se da su deseci zastupnika godinama prekomjerno ispisivali čekove, a banka im to tolerirala bez sankcija. To je izazvalo ogorčenje javnosti. Od 22 kongresmena koja su se najviše zadužila, njih 18 bili su demokrati, a 4 republikanci. Afera je dovela do poraza mnogih zastupnika na izborima te pokrenula rasprave o etici u Kongresu, strožoj kontroli nad zastupničkim troškovima i ukidanju House Banka.

Neuspjeh Republikanaca u borbi protiv korupcije

Nakon osvajanja većine u oba doma, Republikanska stranka, predvođena tadašnjim vođom republikanske većine u Kongresu Newtom Gingrichem, počela je tražiti načine za uravnoteženje proračuna i smanjenje državne potrošnje. Budući da nisu uspjeli postići dogovor s demokratskim predsjednikom Billom Clintonom, odlučili su prestati financirati državu. Clinton je procijenio da se radi o „blefu“ i, uz pomoć medija koji su jednoglasno stali na njegovu stranu, uspio slomiti otpor republikanaca. Nakon 21 dana Republikanska stranka prihvatila je Clintonov prijedlog proračuna i pomirila se s porazom.

Poraz Newta Gingricha u „igri saveznog proračuna“ doveo je do toga da, uz rijetke iznimke, republikanci u godinama koje su uslijedile nisu ni pokušali pokrenuti značajnije reforme kako bi ograničili širenje države.

Kada je Donald Trump ušao u politiku, predstavio se kao autsajder koji izaziva „korumpiranu elitu“ Washingtona. Njegov narativ često je bio usmjeren upravo protiv „Uniparty“. Izazvao je establishment Republikanske stranke (Bush, Romney, Cheney) i promijenio ga iznutra, uvodeći politiku koja je bila u sukobu s interesima dotadašnje politike (npr. kritika NATO‑a, povlačenje iz ratnih zona). No njegova borba nije bila dosljedna jer je u svoju administraciju imenovao brojne bivše lobiste i ljude iz establishmenta te podržao tradicionalne korporativne porezne olakšice i politike koje su išle na ruku krupnom kapitalu.

Malo je političara koji su se istinski suprotstavili prebendnom sustavu. Među njih spadaju William Gladstone, Otto von Bismarck, Chester Arthur i Charles de Gaulle. U Hrvatskoj su to uglavnom lokalni gradonačelnici i načelnici. Ivica Puljak bio je takav gradonačelnik, no Splićani to nisu znali vrednovati.

Meritokratski sustav kao rješenje

Meritokratski sustav, koji predstavlja alternativu prebendnom sustavu, ne jamči automatski neovisnost i profesionalnost ako nedostaju čvrste institucije, kontrolni mehanizmi i politička volja, no čini ih znatno izglednijima. Politički pritisak, korupcija i neformalne mreže mogu „potkopati“ čak i formalno meritokratske procedure. Isto tako, meritokracija ne rješava uvijek probleme poput birokratizacije, nedostatka inovacija ili prevelikog tehničkog fokusa na štetu šire slike.

Građani na izborima često daju prednost prebendnom sustavu jer neki od njih imaju kratkoročnu korist — zapošljavanje, ugovore ili druge privilegije na temelju stranačke lojalnosti ili osobne povezanosti. Mnogima je to važniji (ili jedini) put do posla i egzistencije. Drugi ne vjeruju da meritokratska pravila doista vrijede za sve, a treći nemaju strpljenja čekati rezultate promjena (veće plaće, bolju uslugu, niže cijene) pa radije pristaju na „igru po pravilima koja vladaju“.

U vremenu kada politika često nosi predznak koristoljublja i kada se stranke doživljavaju poput „servisa“ za zapošljavanje i raspodjelu privilegija, pitanje „zašto biti član stranke ako od nje nemaš izravne koristi?“ zvuči posve razumljivo. No upravo u tome leži srž rasprave o tome što politika uopće jest i koja je njezina uloga u demokratskom društvu.

S jedne strane, neki ljudi ulaze u politiku iz uvjerenja. Privlači ih bez obzira na to hoće li im donijeti materijalnu korist. Takvi članovi žele biti dijelom procesa koji oblikuje politiku. Biti glas vrijednosti i načela u koja vjeruju te sudjelovati u izgradnji bolje i pravednije zajednice.

Mali čovjek i stranačka korupcija

Članstvo u stranci donosi im priliku za osobni razvoj. Pomaže im razumjeti kako funkcionira sustav, kako pregovarati, slušati i iznositi argumente te kako prepoznati šire interese izvan vlastitih. Kontakti i vještine koje na taj način stječu mogu biti korisni ne samo u politici, nego i u svakodnevnom životu.

Tu je i snažan element pripadnosti. Za mnoge ljude stranka nije puko slovo na papiru, nego zajednica koja dijeli slične vrijednosti i koja želi graditi društvo po njihovoj mjeri. Ona povezuje ljude različitih profesija, generacija i iskustava te im daje priliku da svojim trudom pomognu riješiti konkretne probleme u svom gradu, regiji ili državi.

Naravno, situacija nije uvijek idealna. Kad stranka prestane biti platforma vrijednosti i svede se na politiku interesa i nepotizma, logično je preispitati svoj angažman. Kad vodstvo stranke ne daje prostor za sudjelovanje ili ne vodi politiku koja nadahnjuje, tada članstvo gubi svoju svrhu. U takvim slučajevima često je bolje usmjeriti energiju u civilno društvo, nepolitičke inicijative ili jednostavno ostati neovisan građanin.

S druge strane, neki ljudi jednostavno ulaze u političke stranke iz koristoljublja. Za njih je prebendni sustav upravo razlog učlanjenja jer se nadaju poziciji u javnoj službi za sebe ili svoje bližnje.

Zaključno: biti član stranke bez izravne koristi ima smisla kada iza te odluke stoji uvjerenje da politika može biti više od trgovine interesima. Kada čovjek želi biti dijelom nečega što nadilazi kratkoročnu računicu i ima dugoročnu vrijednost. To je i prilika da svojim primjerom pokažemo kako politika ne mora biti „igra moćnika“, nego prostor u kojem se prepoznaju i štite javni interes, solidarnost i zajedničko dobro. Nažalost do Andrej Plenković nikako ne prepoznaje.